Waarom projectleiders liever niet participeren

Het thema participatie en de problemen daaromheen leeft blijkbaar in veel gemeenten, gezien de bijna 100 deelnemers afgelopen maandag 22 maart voor het webinar met dit onderwerp. Te gast was Koen Migchelbrink, docent public management aan de Erasmus Universiteit. Koen heeft onderzoek gedaan naar de rol die publieke professionals spelen bij de participatieprojecten. De eerste vraag die bij gesprekleider Enrico Kraijo van de VPNG opkwam, is hoe je als onderzoeker op het idee komt om de belemmeringen bij participatie in kaart te brengen. Koen geeft aan dat het eigenlijk een vreemde situatie is. We leiden mensen op om vanuit de overheid te sturen, om beleid te maken, om te weten waar je rekening mee moet houden en vervolgens gaan we aan die experts vragen om naar de burgers te luisteren. Dit levert vanzelf een spanning op tussen de professionaliteit van het bestuur aan de ene kant en de democratische inspraak aan de andere kant. 

Koen heeft bij zijn onderzoek gekeken naar de determinanten, de aspecten, die van invloed zijn op het gedrag van publieke professionals bij participatie. Voordat Koen met zijn verhaal start, legt hij de deelnemers twee vragen voor. Uit de eerste rondvraag blijken de meeste deelnemers nu al betrokken te zijn bij participatieprojecten. Uit een tweede rondvraag kwam naar voren dat de meeste deelnemers burgerparticipatie minstens een beetje waardevol tot heel waardevol te vinden. Met de kleine aantekening dat de participatie wel serieus moet worden genomen door de raad en dat het ook van het soort project afhangt hoe waardevol participatie bij een project is.

Participatie wordt zoals iedereen weet heel belangrijk met de invoering (in 2022??) van de omgevingswet. De omgevingswet bundelt en moderniseert de wetten voor de leefomgeving, waaronder bouwen, milieu, water, ruimtelijke ordening en natuur. Hierbij is een participatieverplichting in het kader van een omgevingsvisie, programma of omgevingsplan. En motivatieplicht voor de gemeente. De wijze waarop de participatie wordt toegepast is wettelijk gezien in alle gevallen vormvrij. Volgens de omgevingswet is participatie het vroegtijdig betrekken van belanghebbenden bij het proces van besluitvorming over een project of activiteit.

Arnstein
Burgerparticipatie kent een aantal niveaus volgens de ladder van Arnstein. Deze loopt uiteen van manipulatie van de burger tot algehele burgercontrole. 

Succesvolle burgerparticipatie? 
Het is moeilijk te bepalen wanneer participatie succesvol is, en wanneer niet. We hebben namelijk variërende perspectieven, doelen en belangen, en objectieve en subjectieve criteria. Voor participatie is wetgeving alleen niet voldoende, de actoren moeten ook bereid zijn te participeren. Hierbij kijken we ook naar de publieke professionals, want zij spelen een cruciale rol in besluiten over, en invulling van, burgerparticipatie. Met andere woorden, de attitudes van publieke professionals over burgerparticipatie beïnvloeden of de inspraak van burgers meegenomen wordt in besluitvorming. Dit noemen we de participatiebereidheid onder de publieke professionals.

Doel en barrières
Het doel van participatie kan een normatief cq democratisch perspectief hebben. Hiermee moeten burgers bijvoorbeeld meer inzicht krijgen in hoe de democratie functioneert of de gemeenschapszin moet bijvoorbeeld versterkt worden. Het doel kan ook een instrumenteel perspectief hebben. Dit heeft meer betrekking op de kosten-baten-analyse. 

Barrières zien we als de participatie de kwaliteit van de besluitvorming beïnvloedt. Als je bijvoorbeeld iedere keer weer de nimby's hebt, not in my backyard bij de participatie. Dit beïnvloedt heel sterk de besluitvorming. Daarnaast kan participatie ook snel leiden tot vertraging en uitstel. En we moeten ons bewust zijn van het effect dat participatie heeft op de invloed en zeggenschap van ons als publieke professionals. 

Invloeden
Wat beïnvloed de participatie? Ten eerste zijn dit de kenmerken, vaardigheden en attitudes van de publieke professionals. 

• Hoge Public Service Motivation
• Vertrouwen in burgers
• Persoonlijke vaardigheden
• Ervaring met burgerparticipatie

Ten tweede kijken we naar hoe het proces eruit ziet en hoe de inspraak vormgegeven is.

• Procesontwerp
• Positieve percepties van burgers
• Inputlegitimiteit  (opkomst en representativiteit)

Ten derde kijken we naar de organisatiestructuur en -cultuur. Hoe ziet de implementatieorganisatie eruit? 

• Open organisatiestructuren
• Voldoende middelen
• Beleidsdomein afhankelijk

Ten vierde kijken we naar de politieke en administratieve context. Oftewel, de afhankelijkheden in de bestuurlijke, politieke en culturele context.

• Een open politiek-bestuurlijk systeem
• Interactieve/non-hiërarchische cultuur
• Positieve externe prikkels

Drie hoofdconclusies

• Burgerparticipatie is er in vele smaken en kleuren, er bestaat niet één beste optie.
• Publieke professionals zijn cruciaal voor het succes van burgerparticipatie.
• De participatiebereidheid van publieke professionals kent verschillende determinanten, dit staat sturen op participatiebereidheid toe.

Vragenronde
Een van de deelnemers brengt brengt naar voren dat zij een soort participatie-vermoeidheid constateert. Koen beaamt dat hij inderdaad zowel bij de burgers als bij de professionals een zekere vermoeidheid terugziet. Waarschijnlijk komt dat door de grote diversiteit in participatie, terwijl je weinig effect ziet. Burgers krijgen bijvoorbeeld de mogelijkheid om in te spreken, maar hebben niet het idee dat er geluisterd wordt. 

Een andere deelneemster haakt in op die vermoeidheid bij de professionals. Burgers interpreteren participatie vaak in de trant van "ik wil gewoon mijn zin krijgen". En als de burger dan zijn zin niet krijgt, dan ligt dat aan de participatie en het proces. Als ambtenaar word je door de burger soms persoonlijk aangevallen en de raad geeft je vervolgens geen rugdekking. Als burgers niet tevreden zijn over de participatie, omdat de uitkomst niet is wat iemand wil, dan hebben de publieke professionals het niet goed gedaan. 

De volledige presentatie van Koen Migchelbrink en twee interessante aanvullende stukken zijn terug te vinden op het forum. Binnenkort kunnen leden van de VPNG ook de opname van deze bijeenkomst terugkijken via dit platform.