Verslag: de beleidscyclus op de schop

Alhoewel de VPNG hoofdzakelijk voor project-, proces- en programmamanagers is, krijgt de vereniging steeds vaker van teamleiders Ruimtelijke Ordening vragen die beleidsontwikkeling omvatten. Teamleiders RO geven hierbij vaak aan dat beleidsontwikkeling binnen hun gemeente niet op orde is, dat het niet integraal is en dat het zelfs botst met projecten die opgestart worden. Vanuit de projectenafdelingen wil men graag prioriteiten kunnen stellen, maar door onduidelijk beleid is deze prioritering moeilijk te maken.

Het organisatiebesturingsmodel
Aan het begin van het webinar ‘De beleidscyclus op de schop’ nam Enrico Kraijo, VPNG, de deelnemers mee met de verandering waar de gemeentelijke organisatie de laatste jaren mee te maken heeft. Waar we voor 2000 nog gemeenten kenden die qua organisatiestructuur sectoraal ingedeeld waren, kwam vanaf 2000 het matrix model op. Gemeenten gingen projecten krijgen die dwars door de sectoren heen gingen en het gemeentelijke matrixbesturingsmodel ontstond. Er kwamen integrale projectteams die ervoor zorgden dat de mensen uit de verschillende sectoren gingen samenwerken. De laatste ontwikkeling is dat er programma’s bij zijn gekomen. Een programma kan je zien als een clustering van een aantal projecten. Gemeenten gingen procesregie toepassen voor projecten die minder voorspelbaar zijn. Dit alles houdt in dat het matrixmodel voor de gemeentelijke organisatie zijn langste tijd gehad heeft. Gemeenten stappen meer en meer over naar het hybride organisatiebesturingsmodel.

De centrale plek van beleid in het hybride besturingsmodel
In het hybride organisatiebesturingsmodel is een gebied opgavesturing, waar alle projecten, programma’s en processen plaatsvinden. Hier vind je de tijdelijke inspanningen om een opgave verder te brengen. Bij de lean-sturing vind je alle repeterende taken van een gemeente. In dit gebied wil je zo efficiënt mogelijk werken om de standaard producten van een gemeente op te leveren. Als derde kennen we het vlak van de prioriteitsstelling. Wat geef je prioriteit en waarom? Beleidsontwikkeling is een heel mooi instrument, gezien vanuit de opgaveontwikkeling, om prioriteiten te kunnen stellen. Bij beleidsontwikkeling bepaal je de positie van een gemeente. Hoe gaat de gemeente zich opstellen bij een bepaald vraagstuk. Gaan we als gemeente bijvoorbeeld de regisseur worden bij een vraagstuk, of gaan we alleen faciliteren?

Rotterdam
Caroline van de gemeente Rotterdam is sinds kort bezig om beleidsontwikkeling bij de gemeente meer integraal in te richten. Vanuit de omgevingswet wordt beoogd dat beleid meer samenhang moet hebben, dat het beleid integraler wordt, dat er meer geparticipeerd wordt, dat beleid toegankelijker wordt.  In Rotterdam is een integrale omgevingsvisie vastgesteld, maar daaronder bestaat het sectorale beleid nog. De constatering is dat vaak het sectorale beleid niet past bij het integrale beleid. Om betere afstemming te krijgen, gaat Rotterdam nu aan de slag met alle beleidsprocessen om een betere afstemming te bewerkstelligen. De grote vraag hierbij is hoe dit het beste aangevlogen kan worden.

Input van de deelnemers
Om de deelnemers  van dit webinar tot denken aan te zetten, is volgende vraag in de groep gelegd: “Wat zijn de belangrijkste vragen waar je nu tegenaan loopt bij beleidsontwikkeling?” Hieruit kwamen de volgende vragen:

• Maak je straks nog beleid als de omgevingsvisie is vastgesteld? Of wordt dat straks vervangen door bijvoorbeeld programma's (onder de omgevingswet)?
• Hoe stuur je op de integrale programma’s van de omgevingswet, terwijl dat in de organisatie vraagt om "loslaten" van de thematische beleidslijnen... (bestuurlijke portefeuilles en posities als thematisch manager)?
• Het is inhoudelijk is erg complex, hoe maak je voldoende ruimte om er überhaupt aan te werken?
• Hoe betrek je mensen die zien dat ze wellicht moeten 'inleveren'?
• Wat doe je met tegenstrijdige beleidsambities op verschillende vakgebieden? Hoe pas je bestaande visies in een gezamenlijk omgevingsplan/gebiedsprogramma?
• Hoe vertaal je sectoraal beleid naar integraal beleid? Sectoraal beleid als “huiswerk” voor integrale gebiedsopgaven?
• Als je strategisch beleid vervat in omgevingsvisie, de juridische berging in het omgevingsplan en de programma’s voor het uitvoeringsbeleid, waar doe je dan met de rest? En zijn programma’s dan nog te sectoraal?
• Hoe zorg je ervoor dat bestuurders aanhaken en dat blijven?
• Hoe kun je gemeenteoverschrijdend beleid het beste stroomlijnen?
• Hoe doorbreek je oude beleidsstructuren?
• In het model uit de inleiding mis ik de invloed van de overheid. Die legt gemeenten regels op (Besluit Begroting en Verantwoording) met als doel gemeenten met elkaar te kunnen vergelijken. Dit beperkt gemeenten om af te stappen van de traditionele opzet van de programma-indeling. Hoe gaan gemeenten hier mee om?
• Beleid ≈ programma's. Een programma kan thematisch of gebiedsgericht. Allebei goed, maar hoe koppel je die slim aan de omgevingsvisie. En nog belangrijker, hoe maak je de rolneming van gemeenten en bijbehorende inzet/acties scherp?

De vragen vanuit Rotterdam gaan specifiek over het beleidsproces:

• Hoe zorgen we ervoor dat het sectoraal beleid aan de voorkant beter op elkaar wordt afgestemd, zodat het ruimtelijk gezien past in een gebied?
• Hoe zorgen we ervoor dat het beleid uitvoerbaar is? Qua geld, middelen en dat de uitvoering geregeld is in de organisatie?
• Hoe zorgen we voor wendbaarheid in ons beleid, zodat we in kunnen spelen op de transities die op ons afkomen?
• Hoe nemen we monitoring en evaluatie mee gedurende he hele beleidsproces, zodat het niet het sluitstuk is van de beleidscyclus en er vaak bij inschiet?
• Hoe maken we beleid toegankelijker voor onze collega’s en voor de buitenwereld?

Twee benaderingen
In Rotterdam maakt men aan de hand van omgevingsprogramma’s nieuw beleid. Bij het maken van nieuw beleid zit je in Rotterdam met alle stakeholders aan tafel. Hierbij ook de collega’s die met beleid in hetzelfde gebied bezig zijn. Op deze wijze probeert Rotterdam het beleid integraler op te bouwen.

Vanuit een andere hoek komt de vraag of we integraal beleid nog wel nodig hebben, want we hebben een visie met gebiedsprogramma’s eronder. De sectorale beleidsproducten worden als basis genomen en dan kijken we per gebied wat we waar willen.

Gebiedsgericht indelen
In Hillegom gaan ze de omgevingsvisie gebiedsgericht indelen. Natuurlijk zijn er bredere thema’s als het energievraagstuk, maar per deelgebied weet je de doelen voor de toekomst. Initiatieven die binnenkomen moeten een bijdrage leveren aan dat doel voor een gebied. Hierop vindt jaarlijks een evaluatie plaats, zodat je het actuele beleid eventueel kunt bijstellen. 

In Rotterdam zijn op dit moment er diverse sectorale beleidsnota’s die voor een gebied gelden. Zodra er initiatieven binnenkomen bij de gemeente, ga je collega’s tegenkomen die met die initiatieven binnen een bepaald gebied bezig zijn. Eigenlijk moet je al in een veel eerder stadium van elkaar weten dat je elkaar gaat tegenkomen. De grote vraag is hoe je dit organiseert, zodat je niet opeens met tegengestelde belangen wordt geconfronteerd. Een idee is om de beleidsmedewerkers ook te laten aanschuiven bij intaketafels. 

Programma’s en de klassieke sectorale organisatiestructuur van gemeenten
Meerdere deelnemers geven aan dat de programma’s van de omgevingswet uitermate integraal zijn, dus die bevatten meer thema’s dan dat binnen één klassieke sector van de organisatie past. Hoe laat  je bijvoorbeeld de sectoren water, groen, milieu, verkeer, etc met elkaar samenwerken voor de integrale klimaatopgave’. Deze opgave doorkruist immers al deze sectoren. Hoe ga je de managers van elke sector en de bestuurders, met elk hun eigen portefeuille, hier met elkaar laten samenwerken? Meerdere deelnemers geven aan nog wel een uitdaging te zien in hoe je bestuurders met elkaar laat samenwerken. Naast de omgevingsvisie zijn er bovendien nog genoeg andere thema’s te benoemen die integrale samenwerking vereisen, denk aan bijvoorbeeld aan arbeidsmigranten, waarbij het fysiek domein moet gaan samenwerken met het sociaal domein. Je maakt nu beleid voor je eigen vlak, maar uitgezoomd gezien zou je graag het beleid in samenwerking met andere sectoren uitwerken. 

Schuurpunten
In Beverwijk is de omgevingsvisie nog in ontwikkeling, maar het bestaande beleid is al wel naast elkaar gelegd. Wat willen de bewoners van de stad en wat zijn de grote ‘schuurpunten’ daarbij. Voor alle schuurpunten moeten straks keuzes gemaakt worden. Nu wil de gemeente  bijvoorbeeld richting duurzaamheid en wat heeft deze wens voor gevolgen voor de diverse programma’s en projecten. In dit geval wordt de opgave als vertrekpunt gezien en gaat men kijken waar het gaat schuren qua beleid. In Drimmelen is vanuit een toekomstvisie een omgevingsvisie opgesteld. Deze omgevingsvisie is in samenwerking met alle stakeholders voorgesteld en door de raad laten vaststellen. Door alle thema’s vooraf op te sommen, krijg je vanzelf thema’s in beeld die met elkaar conflicteren waar men zich over kan buigen. Nadat deze omgevingsvisie zonder conflicterende elementen was vastgesteld, is de gemeente er beleid op gaan ontwikkelen. 

Oplossingen om de samenwerking tussen sectoren te vergroten
Binnen een gemeente was de conclusie getrokken dat de omgevingsvisie voor één wethouder een te grote opgave is, en daarmee werd draagvlak gecreëerd voor samenwerking tussen de portefeuillehouders.

In een andere gemeente is gekozen voor een toekomstvisie in plaats van een omgevingsvisie, waarbij juridisch de toekomstvisie als omgevingsvisie beschouwd kan worden. In deze toekomstvisie wordt ook de integraliteit met het sociaal domein betrokken. Bij de gemeente worden 16 thema’s uitgewerkt door zowel de ambtenaren als de inwoners via participatietrajecten.  De samenwerking tussen sociaal en fysiek domein levert nu al direct goede resultaten op. Het besef onder de collega’s ontstaat dat men in verschillende werelden leeft en dat daar iets aan gedaan moet worden. Per opgave is dus gekeken hoe iedere afdeling tegen de opgave aankijkt, welk beleid men voor ogen heeft en hoe men erin kan samenwerken met de andere afdelingen. De bovenliggende vraag hierbij is of het huidige besturingsmodel van de gemeente nog wel past bij de wijze waarop men moet werken. En ook de manier waarop de wethouders straks dit samenwerken willen oppakken is een belangrijk punt hierin.

Bij een andere gemeente heeft men ook eerst een toekomstvisie opgesteld, omdat deze breder is als de omgevingsvisie. Deze omgevingsvisie is in samenwerking met alle stakeholders door de raad laten vaststellen. Door alle thema’s op te sommen, krijg je vanzelf thema’s in beeld die met elkaar conflicteren waar men zich over kan buigen. Nadat deze omgevingsvisie was vastgesteld is de gemeente er beleid uit gaan ontwikkelen. 

In de gemeente Harderwijk zijn groepen uit de sectoren gecombineerd. Er is een laag natuurlijk systeem (bodem, water, klimaat, etc), een laag maatschappij (met veel mensen vanuit het sociaal domein, maar ook bijvoorbeeld wonen) en er is een laag bouw en infra. Vervolgens is een stadsatlas gemaakt met veel thema’s waarvoor integraal moest worden nagedacht. In zo’n stadatlas staat het thema en wat het vraagstuk daarbij is. Je ziet de trends bij dit thema, je ziet wat is opgehaald in participatietrajecten. Deze stadsatlas bevat de bouwstenen voor je omgevingsvisie. Je vertaalt hierbij dus thema’s naar de gebieden, waarbij je kijkt wat van strategisch belang is voor de lange termijn, wat doe je tactisch en wat doe je operationeel wat eindelijk moet landen in een programma. Er ontstaan nu projectgroepen waarin alle disciplines vanuit de gemeente zijn vertegenwoordigd, waarbij je merkt dat de mensen van de diverse sectoren verschillende talen spreken. Door met elkaar samen te werken, gaat men van elkaar begrijpen wat men onder bepaalde zaken, zoals participatie, verstaat.

 

Heb je vragen over deze bijeenkomst? Stel ze in het VPNG-forum. De opname van deze sessie kunnen VPNG-leden terugkijken op het besloten deel van het VPNG-platform.