Ellen Kassing verwelkomde de deelnemers bij deze webinar van de nieuwe vakgroep Omgevingsmanagement, over hoe projecten beter landen met omgevingsmanagement. Ellen is trekker van de vakgroep en vormt het kernteam samen met Antoinette Kooistra, omgevingsmanager bij de gemeente Veenendaal, en Sabine Hol, strategisch omgevingsmanager bij de gemeente Utrecht. Sabine is bij de gemeente Utrecht al enkele jaren trekker van de interne vakgroep omgevingsmanagement, werkt aan diverse gebiedsontwikkelingen en geeft trainingen in strategisch omgevingsmanagement. Antoinette gaf aan dat Veenendaal de afgelopen jaren omgevingsmanagement op de kaart heeft gezet, in samenwerking met communicatie- en participatieadviseurs en projectmanagers. Ellen introduceerde Mara Hoogveld, senior omgevingsmanager.
Wie is Mara
Mara werkt al twintig jaar op het snijvlak van communicatie, woordvoering en omgevingsmanagement. De laatste tien jaar ligt haar focus op omgevingsmanagement. Ze kwam het vak binnen via woordvoering bij de gemeente Utrecht. Ze werkt vrijwel uitsluitend voor overheden, vaak aan politiek en maatschappelijk gevoelige onderwerpen zoals datacenters en opvanglocaties.
Wat is omgevingsmanagement
Volgens Mara past de term omgevingsmanagement eigenlijk niet goed. Die klinkt alsof je de omgeving onder controle probeert te krijgen, terwijl het vak juist draait om verbinden, luisteren en omgevingsbewustzijn. Zelf ziet ze omgevingsmanagement als een optelsom van drie elementen:
- Omgeving: het gebied waarin de ontwikkeling plaatsvindt, met fysieke kenmerken, gebruik, sociaal-demografische samenstelling, context en geschiedenis.
- Ontwikkeling: het project in brede zin, dat invloed uitoefent op die omgeving en daarop moet aansluiten.
- Stakeholders: de mensen die met de ontwikkeling te maken hebben, ook buiten het fysieke gebied.
Volgens Mara begint een goede aanpak met het scherp in beeld brengen van deze drie elementen. Pas daarna bepaalt ze haar strategie. Het vak is ontstaan in de infrastructuur, vooral bij Rijkswaterstaat. Inmiddels wordt het ook ingezet bij gebiedsontwikkeling, de inrichting van de openbare ruimte en visies op de energietransitie. Mara zag daarbij een duidelijke trend: in steeds meer sectoren worden bewoners en andere belanghebbenden in een steeds vroeger stadium betrokken bij de vormgeving van een ontwikkeling.
Rol omgevingsmanager
Mara ordende de rol van de omgevingsmanager aan de hand van vier projectfases: initiatief, ontwerp, uitvoering en beheer & operatie. Die indeling komt uit de bouw, maar is volgens haar ook bruikbaar voor beleidstrajecten.
In de initiatief- en ontwerpfase breng je context, omgeving, stakeholders en project in beeld. Hier is sprake van strategisch omgevingsmanagement: de plannen worden nog vormgegeven, er is relatief veel invloed en de meeste ruimte voor participatie. In de uitvoerings- en beheerfase gaat het om operationeel omgevingsmanagement. Daar draait het vooral om bouwcommunicatie en om het werk met zo min mogelijk hinder uitvoeren.
Het ontstaan van omgevingsmanagement
De eerste vorm van omgevingsmanagement in Nederland wordt vaak gekoppeld aan de Oosterschelde. Het plan om die volledig af te sluiten leidde tot felle protesten van vissers en natuur- en milieuorganisaties. Het project werd stilgelegd en na gesprekken met alle partijen kwam er rond 1974 een stormvloedkering. Volgens Mara verschoof het toen voor het eerst van beleid doordrukken naar samen zoeken naar een andere oplossing.
Eind jaren negentig kreeg de rol een structurele vorm en werd die minder persoonsafhankelijk. Mara noemde drie voorbeelden:
- Het model voor strategisch omgevingsmanagement (SOM), ontwikkeld rond de Tweede Maasvlakte.
- Het programma Ruimte voor de Rivier, met bijna veertig projecten waarbij stakeholders en deskundigen vanaf het begin betrokken waren. Het programma werd binnen tijd en budget afgerond.
- Het IPM-rollenmodel van Rijkswaterstaat. Het model kent vijf rollen, waarvan omgevingsmanagement er één is.
Ontwikkeling vakgebied
Volgens Mara kan werken zoals vroeger niet meer. De omgeving is mondiger, de opgaven nemen toe en er is meer politieke en mediadruk. Daardoor groeit de vraag naar omgevingsmanagers.
Participatie
Participatie is met de Omgevingswet en de participatieverordeningen beter verankerd, maar nog vormvrij. Er wordt wel gevraagd of en hoe er is geparticipeerd, maar er zijn geen kwaliteitseisen aan verbonden, ook niet bij het wijzigen van een omgevingsplan.
Mara waarschuwde dat participatietrajecten vaak enthousiast starten zonder vooraf af te spreken wat de kaders zijn, hoeveel invloed deelnemers hebben en wanneer het traject stopt. Die afspraken moeten zowel intern als extern helder zijn. Ontbreken ze, dan is de teleurstelling achteraf groter dan wanneer er niets was gedaan. Daarnaast noemde ze het als valkuil dat je niet of onvoldoende luistert als bewoners bezwaren herhalen. Juist in die klachten zit volgens haar vaak relevante kennis over het gebied. Omdat je als gemeente voor deze mensen werkt, verdienen zij het om actief betrokken te worden.
Paradox
De participatieparadox houdt in dat mensen pas betrokken raken in de realisatiefase, terwijl de ruimte voor invloed in de planvormingsfase ligt. Mensen hebben andere prioriteiten tot het project dichtbij komt. Volgens Mara vraagt dat om in de planvormingsfase al goed zichtbaar te maken hoe de realisatie eruit gaat zien en wat de impact kan zijn.
Casus: Houthandel Van Dam
Houthandel Van Dam zit al ruim honderd jaar in Bunnik, tussen het spoor en een woonwijk. Gesprekken met provincie en gemeente over een verhuizing leverden niets op. Omdat de opslagloodsen in verval waren geraakt, ontwierp een projectmanager binnen het bestemmingsplan twee nieuwe loodsen: loods 22 en loods 23. Loods 22 bleek een acht meter hoge wand direct achter de tuinen van omwonenden. Bewoners kijken nu op tegen een hoge grijze muur en zonlicht komt niet meer in de tuinen.
Hoe is deze situatie ontstaan
De vergunning voor loods 22 werd alleen via de officiële bekendmakingen gecommuniceerd. Bewoners ontdekten pas bij de aanvraag voor loods 23 dat de eerste vergunning al verleend was. Deelnemers noemden in de chat dat er vooraf actief contact met bewoners had moeten zijn, en dat "een goede buur zijn plannen deelt". Participatie was niet verplicht, maar was wel netjes geweest en had alle rumoerigheid eromheen voorkomen.
Wat had men kunnen doen
Volgens Mara ging er vanuit de opdracht van de projectmanager niets mis: de loods kwam er binnen tijd en budget, binnen het bestemmingsplan en met vergunning. Gemeente en initiatiefnemer hadden echter allebei niet stilgestaan bij de impact op de omwonenden. De gemeente had een vooroverleg met de initiatiefnemer kunnen voeren en kunnen vragen om het gesprek met de buurt te openen. Ze had ook zelf kunnen communiceren via hun website, nieuwsbrieven, de lokale krant of een informatieavond. De houthandel had zich kunnen verplaatsen in het perspectief van de buren. Volgens Mara draait omgevingsmanagement daar vaak om en dat is hierin dus misgegaan.
Vervolgens
Na de ophef over loods 22 startten bewoners in maart 2023 een petitie. Gemeente en houthandel organiseerden samen bewonersavonden en de houthandel schakelde een externe adviseur in. Die zei tijdens de avonden dat de mogelijkheden voor vergroening van de achterwand werden onderzocht. Bewoners vatten dat op als een belofte.
Uit onderzoek bleek vergroening technisch en financieel niet haalbaar, omdat de loods niet op zware belasting was berekend. Mara benadrukte dat het project zich op dat moment al in de herstelfase bevond: de loods stond er al, waardoor er weinig ruimte voor aanpassing was. Bij gemeente en houthandel ontstond wel urgentie om iets voor de bewoners te doen. Dat gebeurde met goede bedoelingen, maar zonder vooraf kaders of uitgangspunten af te spreken. Toen later werd gesproken van een verschil in interpretatie, reageerden bewoners woedend. Voor hen was de vergroening beloofd.
Aanpak omgevingsmanagement
Mara gaf aan dat haar aanpak uit de volgende onderdelen bestond:
- Uitgangspunten formuleren: vooraf vastleggen dat alle partijen tijdig, transparant en eerlijk communiceren.
- Ruimte voor frustratie: twee zware bewonersavonden waarin omwonenden hun boosheid en frustratie kwijt konden.
- Opdracht verbreden: van "vertel dat vergroening niet kan" naar samen onderzoeken wat nog wel mogelijk is, zoals de kleur van de achterwand en groen op het terrein.
- Bouwcommunicatie: omwonenden actief informeren over de bouw van loods 23.
- Burenrelatie herstellen: het contact tussen houthandel, gemeente en omwonenden herstellen, onder meer met open dagen en rondleidingen op het terrein.
Volgens Mara verliep dit proces uiteindelijk redelijk goed.
"Mevrouw Hoogveld, bent u zich ervan bewust"
Vervolgens mailde een omwonende of zij zich ervan bewust was dat er blindgangers op het terrein lagen. Blindgangers zijn niet ontplofte bommen. Het spoor naar Duitsland was aan het einde van de Tweede Wereldoorlog vaak door de Engelsen gebombardeerd. De man bleek historicus te zijn en had een dagboek gekregen waarin iemand nauwkeurig had bijgehouden welke bommen op dat terrein niet waren ontploft. Dat was reden om de bouw stil te leggen.
Toen de bouw werd stilgelegd, was de aannemer al bezig met het graven van sleuven voor de riolering. Bij onderzoek werd op een meter van die werkzaamheden een 500-ponder gevonden. Volgens de Explosieven Opruimingsdienst kon een mens er zonder gevaar op staan, maar was niet te voorspellen wat er zou gebeuren als een graafmachine de bom zou raken. De EOD ontmantelde de bom en bracht hem daarna tot ontploffing.
Volgens Mara lag de fout bij beide partijen, omdat het vooronderzoek tekort was geschoten. Een initiatiefnemer is verplicht te onderzoeken of er onontplofte oorlogsresten in de grond liggen. Voor gemeenten geldt dat niet overal: sommige zijn verplicht een bommenkaart te hebben, andere niet. Na deze ervaring adviseerde Mara elke gemeente er een te laten maken. Ze wees erop hoe groot het risico was geweest, omdat het terrein grenst aan een woonwijk en een kinderopvang.
Geleerde lessen
Mara sloot af met de lessen die zij uit deze casus trok:
- Preparatie voor reparatie: investeer aan de voorkant in voorbereiding, want herstellen achteraf kost meer tijd, geld en vertrouwen.
- Omgevingsmanagement is geen gedoe: een omgevingsanalyse en stakeholderanalyse kosten moeite, maar volgens Mara laat deze casus zien dat het ontbreken ervan veel meer gedoe oplevert. Met de kennis en betrokkenheid van belanghebbenden wordt het werk volgens haar beter.
- Stel belangen centraal: ook als mensen boos of bang zijn, willen ze volgens Mara in de kern verbinding. Er is altijd een gemeenschappelijk belang te vinden. Daarvoor zijn nieuwsgierigheid en luisteren nodig.
- Vergeet draagvlak: Mara haalt het doel "draagvlak creëren" altijd uit plannen. Voor een acht meter hoge wand tegen je achtertuin creëer je geen draagvlak, hoeveel je ook investeert. Wel haalbaar is draagvlak voor het proces en overeenstemming over welke belangen er spelen en hoe die worden afgewogen.
De presentatie van Mara vind je terug bij in het forum van de VPNG. De opname van dit webinar staat bij de VPNG-vakgroep Omgevingsmanagement.