Verslag: Opgavegericht besturen

11 februari had de VPNG bijna 60 wethouders te gast voor een webinar Opgavegericht Besturen. Deze bijeenkomst werd samen met de Wethoudersvereniging georganiseerd. Lies van Aelst, senior programmamanager bij de Wethoudersvereniging, begon de bijeenkomst met te constateren dat de deelnemers vanuit het hele land aanwezig waren bij dit webinar. Lies gaf aan dat deze bijeenkomst een mooi moment is om te zien hoe het ambtelijk apparaat zich ontwikkelt richting opgavegericht werken en hoe dit kan aansluiten op de opgaven waarvoor wethouders staan. Francois van Doesburg, voorzitter van de VPNG, haalde aan dat we als gemeentelijke overheid voor heel veel transities staan. Qua transities zijn we ooit begonnen in het sociaal domein, en vervolgens hebben we nu de energietransitie, er is woningnood, een landbouwtransitie, verandering door de digitalisering van de samenleving, participatie en de klimaattransitie. De ambities vaststellen voor al deze transities lukt ons goed, maar hoe ga je deze realiseren? Veel van deze vraagstukken gaan over de gemeentegrenzen heen. De gemeenten hebben elkaar dus nodig. Wat betekent dit voor de rol van de overheid? Hoe kom je samen tot integrale oplossingen? En hoe sluit je als partner aan bij regionale bedrijven en instellingen? Om deze en nog meer vragen te beantwoorden is bij de VPNG een inspiratiegids Opgavegericht werken samengesteld. De inhoud van deze inspiratiegids is het resultaat van veel brainstormen waaraan 180 gemeenten hebben deelgenomen.

Waarom ben je wethouder geworden en wat is lastig?
Uit een ronde onder de aanwezige wethouders blijkt dat de meesten wethouder zijn geworden omdat ze de motivatie hebben om lokaal, maatschappelijk iets te betekenen. Men wil aan de knoppen zitten om invloed te kunnen uitoefenen. Als beginnend wethouder blijkt het verder best lastig te zijn om lopende dossiers over te nemen en vaak moet je nog je regionale netwerk opbouwen omdat je vooraf vooral lokaal gefocust was.

Waarom opgavegericht werken?
Bij de zoektocht waarom opgavegericht werken zo belangrijk is, kwamen vanuit ruim 200 teamleiders Ruimtelijke Ontwikkeling die volgende vier redenen:

• Opgaven worden steeds regionaler. Ze gaan de gemeentegrenzen te buiten.
• Opgaven worden steeds dynamischer. Het vraagstuk verandert met de tijd.
• Opgaven worden steeds complexer. Ze worden inhoudelijk ingewikkelder.
• Er is een aversie vanuit de bevolking tegen een directieve overheid.

Aangezien opgaven steeds regionaler worden, is het voor wethouders belangrijk dat je invloed kan uitoefenen in de regio. Je hebt dus een regionaal netwerk nodig om opgaven voor elkaar te krijgen. Omdat de opgaven steeds dynamischer worden, is een flexibele aanpak belangrijk met wisselende positioneringen van gemeenten. Aan het begin van een vraagstuk kan je bijvoorbeeld de rol hebben van regisseur, terwijl je misschien na een poosje mede-netwerkspeler wordt en nog later kan jij degene zijn die bijvoorbeeld alleen het netwerk faciliteert. Of wellicht moet je opeens wel de regie trekken.

Opgaven worden ook steeds complexer en moeten hierdoor steeds integraler opgepakt worden. En door de groeiende aversie tegen een directieve overheid neemt participatie in belang toe en ook netwerksturing. Je gaat vraagstukken in het netwerk leggen. Houd rekening met de invloed van de sociale media. Deze media vragen van jou als wethouder meer transparantie. Je moet je tijdens je wethouderschap steeds verantwoorden voor de beslissingen die je neemt.

Het profiel van de opgavegerichte bestuurder
Een opgavegerichte bestuurder:

• bouwt actief aan zijn/haar invloed in het regionale bestuurlijke netwerk.
• heeft een antenne voor hoe een opgave zich ontwikkelt, en welke positionering(en) en bijdrage(n) van de gemeente hierbij passen. Je houdt dus niet krampachtig vast aan het plan waarmee je begon, maar je checkt regelmatig of je met de bijdragen vanuit de gemeente nog bijdraagt aan het vraagstuk.
• stuurt op samenwerking.
• belegt maatschappelijke vraagstukken zoveel mogelijk in maatschappelijke netwerken. Val niet in de valkuil dat je als wethouder het complete vraagstuk naar binnen, naar je toe trekt.
• Werkt vanuit collegiaal bestuur binnen het college. Veel opgaven gaan dwars door portefeuilles heen en de ambtelijke organisatie kan een opgave niet goed oppakken als de wethouders niet op één lijn zitten.
• communiceert over aannames en keuzes en staat open voor dialoog. Verantwoord waarom je een bepaald type bijdrage wilt voor een bepaald vraagstuk.
• is een leider voor ambtenaren. Als wethouder heb je de ondersteuning nodig van de ambtenaren en jij moet de ambtenaren ook ondersteunen.

De term Opgavegericht werken
De term opgavegericht werken is ooit tien jaar geleden geïntroduceerd door gemeentesecretarissen. De gemeentesecretarissen wilden vanuit de ‘bedoeling’ gaan werken. Helaas hebben ze het niet verder gedefinieerd wat bij diverse gemeenten tot verwarrende situaties heeft geleid. Vandaar dat de VPNG wilde onderzoeken wat Opgavegericht werken nu echt is, want er bestaat geen blauwdruk van. Opgavegericht werken vraagt een transitie van de gemeentelijke organisaties en een verandering in de stijl van besturen. Een opgave is hierbij een breed maatschappelijk vraagstuk is dat om een antwoord vraagt. Opgavegericht werken is nadrukkelijk geen nieuwe werkwijze, alleen de wijze waarop je programmamanagement, netwerksturing, procesregie, projectmanagement, improviserend werken, routinematig werken, etc. inzet verandert. Een opgave is dus top-prioriteit van de gemeente en dus van het college. Iedere gemeente zou hoogstens vijf opgaven tegelijkertijd moeten hebben. Als wethouder zou je deze maximaal vijf opgaven dus moeten kennen. Veel gemeenten koppelen aan elke opgave een opgavenmanager. Waar vier jaar geleden nog slechts enkele gemeenten een opgavemanager hadden, hebben anno 2022 al bijna 60 gemeenten één of meer opgavemanagers.

Voorbeeld
Als wethouder kijk je naar je belangrijkste opgaven, de belangrijkste doelen die je wilt bereiken.  Bijvoorbeeld dat gezinnen te klein behuisd zijn en zoeken naar grotere woningen die er niet zijn. Er zijn diverse thema’s die een relatie hebben met dit vraagstuk, maar voor het voorbeeld pakken we eruit dat in jouw gemeente ook enkele Natura 2000 gebieden die de woningbouw blokkeren vanwege de stikstof-eisen. De opgave is het vraagstuk, wat je eraan gaat doen is het antwoord. De opgave is een maatschappelijk vraagstuk dat zich blijft ontwikkelen. Als wethouder kijk je in dit voorbeeld naar de belangrijkste interventies, bijvoorbeeld dat je 100 gezinswoningen per jaar wilt realiseren en dat je 20 boeren moet uitkopen. De ambtelijke organisatie zal voor de realisatie van de huizen een programma opzetten en voor het uitkopen van de boeren een project. Na vier jaar wil je als resultaat hebben dat er 400 woningen voor gezinnen zijn bijgekomen en dat er winst is behaald qua stikstof-uitstoot. Als bestuurder zit jouw zwaartepunt vooral aan de kant van het vraagstuk en aan de kant van het resultaat, want je wilt je kiezers resultaten laten zien.

 

Maar stel dat na een jaar opeens 120 statushouders gehuisvest moeten worden, Natura 2000-gebieden geografisch verschoven worden en de prijzen voor de huizenbouw zijn gedaald (het blijft een voorbeeld). De hypotheekrente is echter flink gestegen en de gezinnen die eerder naar grotere woningen wilden verhuizen, zien er om financiële redenen toch maar vanaf. De wetgeving voor tijdelijke huizen is ondertussen aangepast. Tijdelijke woningen mogen nu 15 jaar geplaatst worden.

Als je in bovenstaand voorbeeld vasthoud aan de oorspronkelijk opgave om 400 nieuwe grote woningen te bouwen, dan heb je na vier jaar een flinke mismatch en onverkoopbare woningen. Dan heb je in vier jaar een groot probleem gecreëerd. Gaandeweg kan je bijsturen door bijvoorbeeld 50 gezinswoningen per jaar te realiseren via een programma en 30 tijdelijke woningen via een proces voor de statushouders. De ambtelijke organisatie zal het programma dus van 100 naar 50 gezinswoningen per jaar bijstellen. Het project van het uitkopen van boeren stopt en voor de 30 tijdelijke woningen zet de ambtelijke organisatie een proces op vanwege de gevoeligheid van het thema en wordt dit stapje voor stapje opgepakt.

De wethouder wordt snel het management en de inhoud ingetrokken
Door het dynamische van programma’s, loop je als wethouder het grote risico bij de keuze van de werkwijze van de ambtelijke organisatie betrokken te raken, en dat moet je als wethouder niet willen. Daarnaast wordt je als wethouder snel de  inhoud ingetrokken omdat je onder druk van de media snel inhoudelijk moet kunnen reageren op ontwikkelingen. Als wethouder wil je echter liever je scope richten op de lange- en middellange termijn en niet op de korte termijn. De ambtelijke organisatie ziet jouw dilemma hierin en daarom is het ambtelijk apparaat zo enthousiast over opgavegericht werken. Steeds meer gemeenten zetten een opgavemanager in om de wethouder te ondersteunen. De opgavemanager verbindt zich dus niet aan een programma of een project, maar deze verbindt zich aan de opgave. De opgavemanager kent de opgave door en door en organiseert het realiseren van de antwoorden. Deze opgavemanager heeft drie rollen. Hij/zij is regisseur in de regio, heeft zijn netwerk op orde en kan invloed uitoefenen. De opgavemanager heeft ook de rol van ambtelijk opdrachtgever. Hij stuurt de projecten en programma’s aan die bijdragen aan de opgave en let daarbij ook op de samenhang. En hij/zij is portfoliomanager, hij maakt voor de wethouder inzichtelijk waar welke capaciteit is ingezet. Dit is belangrijk omdat zodra de opgave verandert, je ook de onderliggende capaciteit moet kunnen veranderen.

De positionering van de opgavemanager binnen een gemeente
Qua positionering van de opgavemanager bestaan er binnen gemeenten drie modellen. In het eerste model, dat we vaak bij kleine gemeenten zien, staat de opgavemanager direct naast de bestuurlijk opdrachtgever en stuurt de opgavemanager een hele reeks programma en projecten aan. Bij model 2, middelgrote gemeenten, vervult de opgavemanager vooral de rol van procesregisseur en de rol van portfoliomanager. De rol van ambtelijk opdrachtgever heeft hij in model 2 vaak gedelegeerd. Bij grote gemeenten zien we het derde model. Daar stuurt een ambtelijk opdrachtgever op directieniveau een aantal opgavemanagers aan.

Besturingsmodel gemeenten
De manier van besturen van een gemeente was tot 2000 ingericht volgens sectoren, waarna we de afgelopen 20 jaar overgegaan zijn naar een meer matrixmodel. Door de complexiteit van de huidige opgaven zijn nu gemeenten stuk voor stuk aan het overstappen naar een hybride organisatiemodel.

 

Het reguliere werk van een gemeente valt onder de lean-sturing en deze maakt 80% van het budget op. 20% van het budget zit in de opgavesturing. Verandering vindt plaats in het deel van de opgavesturing, terwijl de meeste aandacht van de gemeente uitgaat naar de reguliere taken. Als wethouder zit je samen met de directie in het vlak van de prioriteitsstelling. Het is dus van belang dat een gemeente zijn portfoliosturing op orde heeft.

De matrix binnen een college
Binnen een college ontstaat een nieuwe matrix. Terwijl een wethouder nog zijn afgebakende portefeuille heeft, zal een wethouder zich steeds meer verbinden aan een opgave en opgaven gaan dwars door portefeuilles heen. Portefeuillehouders moeten dus echt dingen samen gaan doen. Een collegiaal bestuur is hierbij van voorwaarde om opgaven tot een goed einde te kunnen brengen.

De wethouder als leider voor ambtenaren
De project- en programmamanagers, de zogenaamde sturingsprofessionals van een gemeente, moeten leren om met een signaal naar de wethouder te komen als de realiteit niet meer aansluit bij de opgave waaraan men samen begonnen is. Op ambtelijk niveau moet men leren om twijfel te uitten naar de bestuurders over voorgenomen plannen. Bestuurders moeten op hun beurt open staan voor dit soort signalen van ambtenaren. Alleen ambtenaren en bestuurders samen zullen opgaven tot een goede resultaat weten te brengen.