Verslag: participatie, hoe eerder, hoe beter

Donderdag 20 mei kwamen 125 project- en communicatiemanagers van gemeenten en provincies bij elkaar om te horen hoe de gemeente Eindhoven participatie vormgeeft. Aanleiding voor deze bijeenkomst is dat de gemeente Eindhoven de participatie tool THink! van de VPNG verder heeft ontwikkeld. De tool zoals deze door de VPNG gratis wordt aangeboden, richt zich op de gemeentelijk en provinciaal projectleider en communicatieadviseur als gebruiker. Eindhoven heeft de tool verder uitgebouwd zodat ook andere externe partijen de tool kunnen gebruiken.

Te gast waren van de gemeente Eindhoven Caroline Hovenkamp, senior programmamanager en nauw betrokken bij veel participatietrajecten, en Yoka Louwman. Yoka is als communicatieadviseur bij veel ruimtelijke projecten betrokken waar participatie een grote rol speelt en verantwoordelijk voor de invoering van de omgevingswet in Eindhoven.

Invoering omgevingswet

In 2017 is Caroline begonnen met de invoering van de omgevingswet. Zij had al snel door dat de gemeente Eindhoven een groot team nodig zou hebben voor de invoering van de wet. Eindhoven had al vanaf 2008 de verordening Inspraak en Samenspraak. Hierin gaf de gemeente zowel aan medewerkers als aan de omgeving aan dat participatie belangrijk is. Al langere tijd had de gemeente formats voor participatie en de omgevingswet geeft hier weer een nieuwe impuls aan.

Het eerste doel van participatie onder de omgevingswet is dat participatie in een vroeg stadium gestimuleerd moet worden, met name bij vergunningsaanvragen. Nu ligt vaak de vergunningsaanvraag al in de bus, en dan wordt nog even geparticipeerd. De participatie moet direct in het begin plaatsvinden. Participatie wordt nu een vereiste bij de vergunningsverlening en de processen zullen hierop dus aangepast moeten worden.

Eindhoven heeft gekeken hoe zij de interne en externe initiatiefnemer op weg kunnen helpen met het opzetten van participatie. De omgevingswet gaat er namelijk vanuit dat de verantwoordelijkheid van participatie veel meer bij initiatiefnemers komt te liggen. Extern, maar ook intern, want de gemeente is zelf natuurlijk ook initiatiefnemer bij grote projecten.

Een aanvraagvereiste

Participatie wordt dus een aanvraagvereiste. Het is overigens niet verplicht, iemand kan aangeven dat er bewust geen participatie heeft plaatsgevonden en dat mag geen reden zijn om de vergunningsaanvraag te weigeren. Wel wordt bij het verlenen van een vergunning meegewogen welke participatie heeft plaatsgevonden. De gemeente heeft namelijk de verantwoordelijkheid alle belangen af te wegen bij het verlenen van een vergunning. De gemeente moet niet alleen kijken naar bouwhoogtes, de groennorm of de parkeernorm.

Aangezien participatie niet verplicht is, wordt het wel ingewikkeld. Welke criteria kan je opstellen? De wet zegt dat de gemeenteraad verplichte categorieën voor participatie mag vaststellen voor buitenplanse omgevingsvergunningsaanvragen. In dat geval is de participatie-eis in de aanvraag keihard. Daarnaast staat in de wet dat je als gemeente moet zorgen voor een participatiebeleid voor de instrumenten die je gaat hanteren, zoals de omgevingsvisie, programma´s of een omgevingsplan.

Twee pilots

Als rode draad komt de vraag dus op hoe je participatie in de organisatie gaat implementeren, want dit vraagt om kennis en vaardigheden van de collega´s. Hiervoor heeft de gemeente Eindhoven twee pilots ingericht. Bij de eerste heeft Eindhoven een intaketeam ingericht die alle aanvragen krijgt, behalve aanvragen betreffende het bestemmingsplan. Het is een overlegstructuur met juristen, groenadvies en participatieadvies die straks met een initiatiefnemer aan de slag gaat. De tweede pilot betreft de projectmanagers, hoe zij participatie gaan organiseren. Hiervoor heeft Eindhoven diverse formats ontwikkeld.

Deelnemervragen

Een van de deelnemers wilde weten of Eindhoven in participatie gaat voorzien in het geval de initiatiefnemer dat niet zelf doet? Eindhoven is hier zelf nog niet helemaal uit. Er bestaat de sterke neiging om de participatie echt bij de initiatiefnemer neer te leggen. In de gevallen dat participatie niet verplicht is, maar de gemeente het wel belangrijk vindt dat belangen worden opgehaald, dan kan het zijn dat de gemeente inspringt. Daarvoor moet je echter wel de capaciteit hebben. Een deel van de initiatiefnemers weet heel goed de weg naar raadsleden en wethouders te vinden en dan ontstaat een ander soort dynamiek, waardoor je als gemeente wel iets moet gaan doen met dat participatietraject.

Een andere vraag van een deelnemer: wegen jullie participatie anders in gevallen waarbij participatie verplicht is? Nee. Eindhoven wil voor alle buitenplanse vergunningen participatie verplicht stellen, dan trek je één lijn die nu al voor het omgevingsplan geldt. De grote vraag voor alle binnenplanse aanvragen is of er voldoende capaciteit is om alle te beoordelen. Bij buitenplanse aanvragen zal er waarschijnlijk meer gekeken worden naar participatie als bij binnenplanse aanvragen.

De twee pilots dieper uitgelicht

Yoka ging vervolgens dieper in op de twee pilots. Bij de eerste pilot bepaalt de gemeente via een intake welke impact een wat groter initiatief heeft op de omgeving en de rol en inzet van de gemeente. Om dit te bepalen gebruikt Eindhoven de THiNK! Consistent tool. Daarna vindt een inspiratiegesprek plaats met de initiatiefnemer, waarbij ter tafel komt waar de initiatiefnemer allemaal aan moet denken. Hierbij krijgt de initiatiefnemer ook hulpmiddelen voor de participatie. Vervolgens vinden één of meer toetsgesprekken en een procesgesprek plaats.

THiNK! participatietool

Om te bepalen welke impact een initiatief heeft op de omgeving gebruikt Eindhoven de THiNK! participatietool. Deze tool is ontwikkeld door de gemeente Kampen, BZK en de VPNG. Doel is een consistente aanpak van participatie.

De tool bepaalt de impact van een initiatief op de omgeving, stelt het participatielevel voor en geeft advies aan projectmanagers over het betrekken van bestuur, de mate van controle, het niveau van verantwoordelijkheid, etc. De tool is richtinggevend, en niet dwingend!

THiNK! consistent stelt een aantal vragen, waaronder de categorie waarin een initiatief past, de maatschappelijke aandacht die een initiatief krijgt, of het de samenleving versterkt en welke hinder het initiatief gaat veroorzaken.

Één van de deelnemers vindt dat de antwoorden wel erg subjectief worden. Yoka geeft aan dat de vragen aanleiding zijn om in gesprek te komen en in de tool geef je aan waarom je een bepaalde conclusie trekt. Eindhoven vult de tool in met mensen van intake, communicatie en gebiedscoördinatoren. De tool adviseert vervolgens qua niveau van participatieplan, niveau van verantwoordelijkheid en niveau van dienstverlening en de controle op de uitvoering.

Een initiatief dat veel impact heeft zal een uitgebreider participatieplan nodig hebben. Het niveau van verantwoordelijkheid geeft aan in hoeverre je het initiatief afstemt binnen de organisatie. Is dat met een projectleider, een portefeuillehouder, het collega of misschien wel met de raad. Bij het niveau van dienstverlening wordt bepaald in hoeverre je de initiatiefnemer gaat helpen met zijn initiatief en de participatie. Bij controle op de uitvoering ga je bijvoorbeeld bekijken of je bijvoorbeeld aanwezig moet zijn bij bijeenkomsten.

Ook de uitkomst van de tool blijft onderwerp van gesprek. Vrij vaak vindt Eindhoven het advies vrij zwaar en maakt men in overleg een andere keuze.

Inspiratiegesprek

Na de interne voorbereiding van het intaketeam met de tool, wordt de initiatiefnemer erbij betrokken via een inspiratiegesprek. In dit gesprek wordt de initiatiefnemer geïnspireerd ook aan de slag te gaan met participatie. Bij sommigen hoef je dit niet te vertellen, anderen hebben motivatie nodig. Hiervoor is de website www.eindhoven.nl/participatieomgevingswet opgezet. Met informatie waarom de omgevingswet er is, geeft tips over de organisatie van participatie en een quick scan bepaalt de impact op de omgeving. Deze quick scan heeft de vragen die we kennen uit de THiNK! tool. Eindhoven heeft een aparte tool gemaakt voor de initiatiefnemer, omdat de THiNK! tool specifiek is gemaakt om de projectleider te ondersteunen. Deze aparte tool is gemaakt om de initiatiefnemer te laten zien wat de impact is op de omgeving van zijn initiatief.

Samenvattend wordt de initiatiefnemer in het intakegesprek op weg geholpen met participatie, hij of zij kan de quick scan doen, krijgt een leidraad met tips en adviezen en een overzicht waaraan een participatieplan moet voldoen.

Vragen van deelnemers

Weet het college altijd van de initiatieven? Nee, eigenlijk niet. Eerst wordt ambtelijk bekeken op welk niveau wie binnen de organisatie worden betrokken. Soms wil je alleen een wethouder erbij betrekken en soms moet je de raad erbij betrekken. Bij initiatieven van buitenaf zal de raad niet zoveel betrokken worden, maar als je bijvoorbeeld een oud bedrijventerrein wil ontwikkelen dan zal de raad dit graag willen volgen. Met de voorkennis die je hebt over een gebied schaal je bestuurlijk op. Een van de eerste vragen die het college zal hebben is welke invloed het initiatief heeft op de omgeving en daarmee is de initiatiefnemer dan al mee aan de slag geweest.

Een andere deelnemer vraagt of de gemeente de initiatiefnemer formats aanreikt, zoals teksten voor mailtjes, de invulling van een bewonersavond, etc. Dit is echter lastig omdat de wet zegt dat participatie vormvrij is, je mag niet voorschrijven wat de initiatiefnemer moet doen. Met formats ga je de initiatiefnemer in een bepaalde richting sturen, en aangezien elk initiatief weer anders is, moet je dat eigenlijk niet willen.

De eerste resultaten van de twee pilots

• Veel niveauverschil bij initiatiefnemers met betrekking tot participatie
• Zorg voor een goede integratie in het proces
• Er zijn extra hulpmiddelen nodig, formats voor een participatieplan
• De THiNK! tool is goed om het gesprek aan te gaan en de impact te bepalen. Houd er rekening mee dat de uitslag vaak wat aan de zware kant is en sommige taal is niet goed herkenbaar, wat soms leidt tot spraakverwarring. Wat is bijvoorbeeld een grootschalige ingreep?

De doorlooptijd bij de gemeente Eindhoven is langer als verwacht. Bij aanvang dacht men dat elke week initiatieven binnenkomen, maar na een aantal maanden is een handje vol aanvragen binnengekomen.

Bij de tweede pilot moeten de eigen projectleiders van Eindhoven aan de slag met participatie. De projectleiders werkten al op een gestructureerde manier voor participatie onder de noemer Samenspraak in de stad. Door de wet gaat Eindhoven nu eerder in gesprek over participatie met de initiatiefnemers. Op het moment dat de projectleider de opdracht krijgt van de opdrachtgever, wordt al gezamenlijk de THiNK! tool ingevuld. De resultaten gebruik je bij het maken van je projectplan.

Vragen van deelnemers: moet je als gemeente niet al voor het punt van een initiatief al actief worden? In basis is je omgevingsplan het kader. In de omgevingsvisie staan de stedelijke opgaven. In het intakegesprek wil je samen met de initiatiefnemer tot iets komen. In de praktijk echter hebben bijvoorbeeld ontwikkelaars hun plan echter al half klaar en daar moet je iets van vinden als gemeente. En pas daarna wil de initiatiefnemer de omgeving betrekken. In de geest van de omgevingswet wil je dat de initiatiefnemer de omgeving al heeft betrokken bij het plan.

Vraag: met wie vul je de THiNK tool in bij eigen projecten? In het begin van het traject vult de projectleider de tool in met de opdrachtgever. Later komt de tool terug bij het opstellen van het samenspraakplan, en dan vul je de tool in met je projectteam.

Een andere deelnemer vraagt of de gemeente aanwezig is bij de participatie. Hoe controleer je als gemeente de resultaten van de participatie die de initiatiefnemer terugkoppelt? De THiNK! tool geeft een advies in hoeverre je als gemeente een controlerende taak hebt. Ga je bij een bijeenkomst achterin de zaal zitten of op het podium? Per geval zal dat weer anders zijn.

Hoe beoordelen jullie de participatie van initiatiefnemers? Het zal dus een onderdeel zijn van de vergunning. De omgevingswet geeft een aantal criteria waarop je toetst: wie heb je betrokken, wat zijn de resultaten en wat heb je daarmee gedaan. Samen met vergunningen wordt nu bekeken hoe dat het beste geregeld kan worden. De beoordeling zal ergens altijd subjectief zijn, omdat volgens de wet de participatie vormvrij is en dat maakt het ingewikkeld. In Eindhoven wordt nu gedacht over een participatieadviseur en het zal een leertraject worden.

Vervolgens demonstreerden Yoka en Caroline de THiNK! consistent tool, welke je kunt vinden onder www.vpng.nl/think

Op het forum vind je de presentatie terug en onder het e-learning gedeelte de gehele opname van deze bijeenkomst.