14 juni was Derk Loorbach te gast bij de VPNG, hoogleraar bij de Erasmus Universiteit en directeur van DRIFT. Derk houdt zich vanaf 2001 al bezig met de vraag wat sturing in transities betekent voor gemeenten en provincies.
Globaal wordt gekeken naar transities op het gebied van verduurzaming en een gerechtvaardigde toekomst, lokaal kijkt men bijvoorbeeld naar de luchtkwaliteit, armoedeproblematiek, gezondheid, etc. Derk concludeert dat ondanks de globale en lokale inspanningen de afgelopen tientallen jaren door project- en programmamanagers er helemaal niets veranderd is. Alle inspanningen leiden niet tot een systeemverandering die hiervoor noodzakelijk is. Om dit te begrijpen moet je het begrip regime kennen.
Regime
Regime verwijst naar de dominante manieren van denken, werken en organiseren binnen een maatschappelijk deelsysteem, zoals een lokale of regionale overheid, een universiteit of een sector, etc. Een regime is de context waarbinnen we opereren. Een regime is een geheel van historische keuzes die we met elkaar gemaakt hebben en daarmee conditioneer je een bepaald gedrag. Doordat je bijvoorbeeld snelwegen aanlegt, gaan mensen verder van hun werk wonen en ontstaan er daardoor files. Hierop proberen we de wegen efficiënter te gebruiken, of te verbreden en ontstaat er een economisch belang, etc.
Padafhankelijkheid: implementatie illusie
Binnen de context van een regime worden door beleid en management beleidsdoelen en targets geformuleerd. Er worden veel plannen bedacht, maar vervolgens komt er van die plannen door diverse reden vaak weinig terecht.
Padafhankelijkheid: het risicoparadox
Voor elke verandering wil men van tevoren de risico´s in kaart hebben en zeker zijn van de uitkomst. De paradox is dat door het managen van risico´s het systeemrisico toeneemt. We willen geen risico´s lopen en daardoor ontstaan er juist nog meer regels en maak je het systeem nog complexer.
Padafhankelijkheid: Innovatieval
Alles is gericht op nieuwe dingen. We stoppen nooit. Nieuwe dingen kan je meten, je kan het feestelijk openen. We blijven voortbouwen op het bestaande regime.
Padafhankelijkheid: Verbeeldingstekort
Hoe kan je ontsnappen aan een bestaand regime? Iedereen is er onderdeel van, iedereen probeert het te beïnvloeden, maar niemand kan sturen op het geheel. Het is daarom moeilijk voorstelbaar dat het een keer anders gaat, terwijl historici erop wijzen dat hoe het nu gaat, ook maar een toevallige loop van omstandigheden is.
Transitie
Wanneer je een transitie wilt, dan zal je door het gegeven van de padafhankelijkheid tijdelijk uit evenwicht raken. Hoe langer we hierbij de transitie tegenwerken, des te groter zal straks de ontlading zijn. Binnen de maatschappelijke regimes ontstaan steeds meer interne crisissen, doordat diverse omgevingsfactoren veranderen en daarmee het regime dwingen te veranderen. Individuen hebben hierbij meer mogelijkheden om aan het regime te ontsnappen.
Transitie is aan de ene kant de oplopende druk vanuit de omgeving, het vastlopen van het regime – met chaos bij bijvoorbeeld professionals en in het uiterste geval een burgeroorlog – waarbij we met bepaalde dingen stoppen, opeens bepaald gedrag onacceptabel vinden, routines verdwijnen en bedrijven omvallen. Aan de andere kant heb je individuen die aan het experimenteren zijn, dingen uitproberen. Die worden eerst als heel alternatief gezien, maar naar mate de druk toeneemt, stappen bedrijven hierin, er ontstaat een markt. Nieuwe structuren ontwikkelen zich en langzaam ontstaat een nieuw regime.
In een dergelijke oplopende druk verhardt de weerstand tegen de verandering door bijvoorbeeld economische belangen en instituties. Een transitie voelt aan als crisis en vervolgens willen we risico´s beheersen, waarbij we ons het alternatief slecht kunnen voorstellen.
Transitie governance
Voor de overheid betekent dit dat je naast je dagelijkse werk – en stop niet gelijk met verbeteren en innoveren – je moet kijken naar een groter perspectief op de langere termijn. Kijk kritisch naar de padafhankelijkheid en kijk in de richting van de gewenste transitie. Probeer je voor te stellen dat er binnen 10 jaar een enorme sociale, culturele, institutionele verschuiving zou plaatsvinden, waar wil je dan uitkomen? En wat betekent dat voor hetgeen we nu mee bezig zijn.
Anno nu
Op dit moment schuiven we in een transitiemoment, waarbij veel gewenste alternatieven er al zijn. In het meest duurzame voedselmodel eten we vegetarisch en zorgen we voor biodiversiteit. In stedelijke gebieden heb je geen auto nodig omdat we collectieve publiekelijke systemen hebben en heb je warmtenetten. We moeten proberen de economie zoveel mogelijk lokaal te organiseren. Het zijn voorbeelden die we allemaal al kennen en er fragmentarisch ook al zijn. Het vraagt van ons echter een enorme verbeeldingskracht en een institutionele beweging om de schaal waarop dit gebeurt te vergroten.
Opgavegericht werken
Als opgavemanagers moeten we op twee sporen werken. We moeten verbeteren wat we nu doen en moeten ook het transitiespoor volgen. ´Scharrelambtenaren´ (procesmanagers) en activistische ambtenaren werken vanuit de meest gewenste transitie, wat een transitie impliceert van de overheid zelf en het economische systeem. Veel van de ingrediënten voor transities die we moeten willen zijn in de kern, gefragmenteerd en kleinschalig al aanwezig. Je kunt nu als opgavemanager / procesmanager processen organiseren met andere partijen (bewoners, ondernemers, andere ambtenaren, professionals, onderzoekers) waarin de gewenste transities gemaakt kunnen worden.
Opgavegericht werken aan duurzame landbouw
PJ Beers, senior researcher, en collega van Derk nam ons vervolgens mee in een praktijkvoorbeeld van een provincie waarbij via opgavegericht werken wordt gewerkt aan duurzame landbouw. De lessen hieruit zijn ook goed bruikbaar in gemeentelijke context.
De beleidsdoelen van de betreffende opgave bestonden uit het sluiten van grondstofkringlopen, het versterken van regionale voedselketens, het versterken van de biodiversiteit bij normale agrarische bedrijfsvoering en het versterken en volhouden van een sterke economische sector. De opgave in het netwerk was veel concreter: zouden we van een veenweide een waterpark kunnen maken? Hoe komen we tot vensterbanklandbouw. De opgave werd dus anders gezien als de concrete transitie.
Nationaal zie je nu ook dat de opgave is om klimaatresistent te worden, om de stikstof te verminderen, terwijl we bij de transitie kijken naar kringlooplandbouw. Deze kringlooplandbouw kan je breed invullen. Bij een transitie kijk je breed en met veel verbeelding naar mogelijkheden.
PJ zag bij zijn praktijkcase dat landbouwpioniers botsen met het systeem. Zo hebben boeren bijvoorbeeld een verdienmodel nodig. De boer moet eerlijke prijzen krijgen en een beloning voor ecosysteemdiensten. Dat is nu niet het geval. Bovendien zie je dat startende pioniers geen grond hebben en bestaande boeren willen niet experimenteren met hun grond. In de praktijkcase zag PJ ook dat je voor verandering gebiedsgericht moet gaan kijken naar oplossingen, door naar een klein deel van het geheel te kijken zal je geen oplossing vinden. En ook liepen in de case ondernemers door ruimtelijke ordening tegen veel wetten en regels aan.
Gebiedsgericht werken
Een belangrijk punt is het gebiedsgericht werken. Een integrale aanpak is belangrijk, waarbij de overheid moet samenwerken met ondernemers en burgers. Aan de ene kant word je als overheid dus partner in een transitieproces, maar aan de andere kant leveren de opgaven de overheid dwingende doelen.
Grond
Het grondbeleid van de provincie in de case schrijft een marktconforme pacht voor. De hoogste bieder heeft dus de grond. Pionieren die graag een stuk grond willen, moeten concurreren met de gevestigde orde wat niet lukt. Het huidige grondbeleid werkt duurzame landbouw dus tegen.
Ruimtelijke ordening
Boeren en pioniers willen experimenteren met de kruising tussen natuur en landbouw. Ook hier werkte het ruimtelijke ordeningsbeleid de verduurzaming tegen, van lokale regels tot aan Europese regels. Er is dus een veel nauwere samenwerking nodig tussen beleid en uitvoering.
Verdienvermogen
De overheid probeert de ketensamenwerkingen te stimuleren. Maar ook hier werken regels tegen. Je mag bijvoorbeeld niet zomaar een subsidie koppelen aan ecosystemen. Je mag niet zomaar als provincie bedrijven financieel helpen om te schakelen naar duurzame productie.
De rol van de ambtenaar
De houding van de ambtenaar moet verschuiven van ´Ligt dit wel bij ons?´ naar ´Kunnen wij hier iets in betekenen?´. We moeten experimenteren en leren om die vraag te kunnen beantwoorden. En we moeten vooruitdenken in domeinen van een ander. Het is bovendien belangrijk dat de inzichten van de uitvoerende ambtenaren weer terugkomen in de vormgeving van beleid en dat het transitiedoel vóór de taakomschrijving van de ambtenaar gaat.
Natuurlijk worden je handen vaak gebonden door regels van bovenaf, maar als ambtenaar kan je toch op zoek gaan naar ruimte waar je wel iets kan doen.
Voor de projectmanager
- Zorg voor participatie in het project
- Denk aan de opgave, maar altijd in het licht van toekomstperspectief
- Monitor systematische obstakels en vertaal die naar een institutionele agenda
- Geef de uitvoering een leidende rol
- Borg de oplossing, voorkom vrijblijvendheid, houd rekening met afbraak
- Borg integraliteit in de organisatie, doorbreek het regime van de taakomschrijving.
De opname van dit webinar kan je terugkijken bij de VPNG-vakgroep ´opgavegericht werken´.